Invito ad eliminare la responsabilità penale dei dirigenti e le azioni
per danno all'immagine. I punti principali ed il testo del parere n.
864/2016 sullo schema di decreto.
Il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole con osservazioni
sullo schema di decreto legislativo sulla disciplina relativa alla
responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti (6-4-2016) .
I punti principali del parere del Consiglio di Stato sulla disciplina relativa alla responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti.
Il
parere, dopo aver ricordato il ruolo e la natura della funzione
consultiva del Consiglio di Stato, prosegue con la attenta e dettagliata
ricostruzione normativa della disciplina in materia disciplinare.
Segue l’esame ricostruttivo, anche in termini di obiettivi, delle regole predisposte nello schema.
In particolare, lo schema di decreto prevede:
– l'ampliamento del novero delle ipotesi riconducibili alla fattispecie “falsa attestazione della presenza in servizio”,
con la statuizione che risponde della violazione anche chi abbia
agevolato, con comportamenti attivi o omissivi, la condotta fraudolenta;
– l'introduzione della sanzione
della sospensione cautelare senza stipendio del dipendente pubblico nei
casi di “falsa attestazione della presenza in servizio”, da irrogarsi immediatamente e comunque entro 48 ore;
– l'introduzione di un procedimento disciplinare accelerato nei casi di “falsa attestazione della presenza in servizio”;
– l'introduzione dell’azione di responsabilità per danni di immagine della PA nei confronti del dipendente sottoposto ad azione disciplinare per assenteismo;
– l'estensione della fattispecie di reato “Omissione d’atti d’ufficio”, di cui all’artt. 328 c.p.,
ai casi in cui il dirigente (o il responsabile del servizio) ometta
l’adozione del provvedimento di sospensione cautelare o l’attivazione
del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente che abbia
attestato falsamente la propria presenza;
– l'estensione della responsabilità disciplinare del dirigente (o del responsabile del servizio) e irrogazione della sanzione del licenziamento disciplinare
ai casi in cui lo stesso ometta l’adozione del provvedimento di
sospensione cautelare o l’attivazione del procedimento disciplinare.
Modifiche proposte.
Quanto
alle modifiche proposte, vanno segnalate le osservazioni concernenti la
necessità di introdurre specifici e chiari termini procedimentali, in
specie in tema di contestazione dell’addebito e di preavviso per la
convocazione in contraddittorio, i quali devono essere compatibili con
il termine di conclusione del procedimento, ma anche idonei ad
assicurare l’effettività del diritto di difesa, nonché con la specifica
indicazione del dies a quo di decorrenza del termine di conclusione del procedimento.
Viene
poi suggerita una riflessione, sotto il profilo della ragionevolezza e
della proporzionalità, in ordine all’introduzione della sanzione
disciplinare del licenziamento in capo ai dirigenti e ai responsabili di
servizio per i casi previsti dal comma 3-bis,
che sostanzialmente equipara il dirigente, quanto al trattamento
sanzionatorio, ad un soggetto che ha concorso nella commissione
dell’illecito, mentre in realtà la condotta omissiva del dirigente, cui
la norma si riferisce, è una condotta successiva e diversa rispetto
all’illecito posto in essere dal dipendente.
Eccesso di delega.
Di particolare rilievo appaiono le considerazioni conclusive svolte in termini di eccesso di delega, sotto due profili.
In primo luogo, è chiesta l’espunzione
dal testo della disciplina concernente l’azione di responsabilità per
danno d’immagine alla pubblica amministrazione, in quanto posta
al di fuori della delega conferita dall’art. 17, comma 1, lett. s), l. 7
agosto 2015, n. 124. Tale disciplina appare, infatti, estranea alla
materia della responsabilità disciplinare e al procedimento
disciplinare, vertendosi in tema di responsabilità di diversa natura. Né
è possibile indirettamente ricondurre l’istituto alla materia della
responsabilità disciplinare mediante riferimento ad una ipotetica
contestualità delle azioni nei confronti del pubblico dipendente, atteso
che neppure questa sussiste.
Ad avviso
del Consiglio di Stato la formulazione della norma porta a ritenere che
tale azione di responsabilità per danno di immagine si svolga e si
esaurisca successivamente alla conclusione della procedura di
licenziamento. Va inoltre considerato che la stessa non concerne
direttamente la disciplina del lavoro con la pubblica amministrazione.
Né i relativi profili di organizzazione amministrativa, attenendo
piuttosto agli effetti che la violazione degli obblighi del lavoratore
produce, in relazione alla tutela di interessi e beni che non riguardano
direttamente il rapporto di lavoro. L’unica parte della disposizione
che risulta pienamente compatibile con la previsione della lett. s)
dell’art. 17 della legge delega - prosegue il Consiglio di Stato - è la
prima parte del comma 3-quater, laddove prevede che “Nei casi di cui al comma 3-bis,
la denuncia al pubblico ministero e la segnalazione alla competente
procura regionale della Corte dei Conti avvengono entro quindici giorni
dall’avvio del procedimento disciplinare”, rinvenendosi in tal caso la
posizione di un mero obbligo di denuncia connesso alla commissione di
fatti per i quali è avviato ed è in corso un procedimento disciplinare;
collegamento che potrebbe essere rafforzato dalla espressa previsione di
tale obbligo in capo all’ufficio per i procedimenti disciplinari. Da
tale denuncia, e dalla segnalazione alla Corte – correttamente previste
dalla norma delegata – già discende l’obbligo per la giurisdizione
contabile di valutare la consistenza dei fatti, senza certo potersi
escludere che il danno alla immagine debba costituire componente
significativa del danno “erariale” risarcibile dal dipendente infedele.
E' poi evidenziata l'introduzione, con riferimento alla disposizione del comma 3-quinquies, di una nuova ipotesi di omissione di atti d'ufficio ex art. 328 c.p.. Il cit. comma 3-quinquies ha infatti previsto che "Il comma 3-quinquies prevede che, per i casi di cui al comma 3-bis,
l’omessa comunicazione all’ufficio competente per i procedimenti
disciplinari, l’omessa attivazione del procedimento disciplinare e
l’omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare
costituiscono, a carico dei dirigenti ovvero, negli enti privi di
qualifica dirigenziale, a carico dei responsabili di servizio
competenti, illecito disciplinare punibile con il licenziamento; tali
comportamenti configurano il reato di omissione di atti di ufficio,
punito dall’art. 328 del codice penale". Indubbia è la differenza
rispetto all'art. 328 c.p. che, per la configurabilità del fatto di
reato, prevede la preventiva formulazione di una richiesta, il mancato
compimento dell’atto dell’ufficio e la mancata risposta per esporre le
ragioni del ritardo. Trattasi, dunque, di introduzione di una nuova
norma penale, in relazione alla quale non si riscontra il supporto di
idonea delega legislativa. Ad avviso del Consiglio di Stato qualora il
Governo, nel quadro di un inasprimento della responsabilità dei
dirigenti, ed al fine di dare forte impulso alla iniziativa di controllo
e denuncia dei fenomeni di assenteismo, intenda introdurre una
estensione, ai comportamenti dirigenziali omissivi nei casi in esame,
dell’art. 328 c.p.., sarà necessario un intervento con norma primaria
giacchè la norma delegata, così come formulata, si presterebbe ad essere
censurata con successo da eventuali incolpati per eccesso di delega,
compromettendo così l’obiettivo finale di giusto rigore nei confronti
degli assenteisti e di chi omette di denunciare i comportamenti.
Il parere quindi conclude con il suggerimento
di espungere dal testo le disposizioni che attengono all’azione di
responsabilità per danno d’immagine e alla responsabilità penale dei
dirigenti, senza con ciò voler porre alcuna preclusione in
merito e in diritto a che le stesse previsioni siano riprese in
considerazione per l’inserimento in un successivo idoneo provvedimento
legislativo, anche in via urgente.
